行政执法案卷是行政执法行为的载体，是行政执法行为的最终体现，行政执法案卷的质量直接反映出行政机关的执法水平。规范行政执法案卷，可以有效地规范行政执法程序，保证实体公正。规范行政处罚程序及执法案卷工作指引如下：

一、立案

立案是行政违法案件查处的启动程序，是行政执法人员对当事人进行调查取证、提出处罚建议等履行职责活动的依据。在案卷中体现为立案审批表及案件来源证明材料（举报电话记录、举报信、现场检查笔录、移送材料等）。

（一）立案审批表

立案审批表是行政执法机关依法对案件作出立案或者不予立案决定，由执法机构提请行政执法机关负责人审批时使用的文书。

当事人是个体工商户的，有字号的，以营业执照上登记的字号为当事人，并写明该字号经营者的基本信息；有统一社会信用代码或者注册码的，应当填写统一社会信用代码或者注册码；当事人是起字号的个人合伙的，在其姓名后应当用括号注明“系……(写明字号)合伙人”；当事人是法人的，写明名称、统一社会信用代码、住所以及法定代表人的姓名和职务；当事人是其他组织的，写明名称、统一社会信用代码、住所以及负责人的姓名和职务。

个体工商户、个人合伙、法人、其他组织的名称应当写全称，以其注册登记文件记载的内容为准。法人或者其他组织的住所是指法人或者其他组织的注册地或者登记地。具体注意事项如下：

1.要注意为举报人保密。因为审批表上有案件来源一栏，有的注明案件是来自于现场检查，有的是投诉举报，有的是上级交办的，还有的是其他机关移送的。不能把举报人的姓名、住址及举报信等一览无余的放在案卷里。

2.立案审批表解决的是对涉嫌违法的当事人是否启动立案查处的程序。立案查处之后有两种可能，一种是违法事实存在，依法应当给予行政处罚；另一种可能是违法事实不存在，或显著轻微，不需要给予行政处罚。在执法案卷检查中发现，个别部门在立案审批表中提出了对当事人给予何种处罚的建议，这是违反法定程序的。在行政执法人员意见一栏中一般应写上“建议立案查处”的字样。而不是“建议罚款两万元的行政处罚”字样。

3.行政机关领导的意见签署。领导的意见应明确写上是否同意立案，对办案有什么要求。而不能只写个名字，或画个圈。还有的在打印各类审批表时，替领导直接打上“拟同意”，或“同意”字样，代领导表达了意见，这都是不规范的。

4.同一案件中涉及多个主体的应当分别立案。尤其是发生安全生产事故时可能涉及多个主体，有单位、有个人，还有的是多个单位、多个个人。从规范的角度出发，一般应分别立案处理。因为对每一个主体违法事实的认定都是特定的，每一个主体是否陈述、申辩，是否要求听证，是否申请复议、或提起诉讼都不可能一致。因此，分开处理比较清晰、规范。

二、调查取证

调查取证，是指执法机关在法定职权范围内，对公民、法人或者其他组织的行政违法行为，进行调查和收集有关证据的活动。调查工作应当全面、客观、公正，应当用合法的手段收集证据。

证据包括：书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人的陈述、鉴定意见、勘验笔录、现场笔录。证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据。以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。

调查取证阶段的文书包括：询问笔录（证人证言）、勘验检查笔录、取证（抽样）物品清单、物证取证文书、书证取证文书、视听资料取证文书、先行登记保存证据文书和鉴定文书等。

（一）询问笔录

询问笔录是行政执法机关为查明案件事实，收集证据，依法向当事人或者其他相关人员调查、询问并记录有关案件情况时使用的文书。

询问人提出的问题，如果被询问人不回答或者拒绝回答的，应当写明被询问人的态度，如“不回答”或者“沉默”等，并用括号标记。询问笔录要注意的问题如下：

1.询问时不要问抽象的概念，而应该问事实是否存在。不是让行政相对人进行判断，也不能逼迫行政相对人。

2.制作笔录时，不得对有关人员进行诱导、欺骗、强迫。应当避免询问人员把违法事实说一遍，然后让当事人回答“是” 或“对”的情况，这样的询问有诱供、逼供的嫌疑。规范的问法应该是，询问的人提出问题，事实由被询问人来叙述。

3.对多个人员进行询问时应当分开进行。询问对查清案件事实非常重要，分开询问可以防止被询问人为了保护自身的利益，做虚假陈述。

4.签字画押。询问笔录经被询问人核对无误后，由被询问人在笔录上逐页签名、盖章或者按指纹等方式确认，行政执法人员应当在笔录上逐页签名。被询问人拒绝签名、盖章或者按指纹的，由行政执法人员在笔录上注明情况。 

（二）勘验检查笔录

《现场检查（勘验）笔录》是行政执法机关依法对与涉嫌违法行为有关的物品、场所等进行检查或者勘验，制作现场检查笔录或者勘验笔录时使用的文书。制作检查（勘验）笔录应注意的问题如下：

1.被检查人应当到场。一般现场检查应当通知当事人到场。拒不到场的，可以邀请其他人员到场见证。

2.客观真实记录现场情况。包括现场的名称，如“某某企业在某地的施工现场”等。应当对所检查的物品名称、数量、包装形式、规格或者所勘验的现场具体地点、范围、状况等作全面、客观、准确的记录。记录要具体，尤其是对违法行为发生具有重要意义的物品、环节应做重点关注。

3.检查记录应有当事人签字确认。检查记录做完之后，应当由当事人或其他在场的负责人签字确认。拒不签字的，可以记录在卷。

4.现场的照片应该有文字说明。现场的情况可以用照片、录像等来加以证实。现场照片一定要有说明，说明拍照的时间、地点、拍照人和要证明的事项。

5.签字画押。当事人到场的，现场检查（勘验）笔录应当经当事人核对无误后，在笔录上逐页签名、盖章或者按指纹等方式确认，行政执法人员应当在笔录上逐页签名。当事人拒不到场，无法找到当事人或者当事人拒绝签名、盖章或者按指纹的，由行政执法人员在笔录上注明情况，并可以请在场的见证人在笔录上逐页签名。有见证人的，一定要有见证人的相关信息。

（三）取证（抽样）物品清单

取证（抽样）物品清单应当具备下列内容：1.物品名称；2.物品数量；3.物品主要特征；4.执法人员签名及日期；5.当事人（持有人、保管人）签名。

（四）物证取证文书

物证取证文书应当具备下列内容：1.当事人名称（姓名）、地（住）址、法定代表人等情况；2.取证事由；3.取证方式、时间、地点；4.物证与案件的相关性及证明事项；5.取证物品的名称及性状；6.执法人员签名及日期；7.当事人（持有人、保管人）签名。

物证可附原件，对于体积较大或难以归档的物品，可以采取拍照或录制音像资料等方式附卷。不宜附卷的证据物品，应由执法机关保存。保存期限为：不提起行政复议和行政诉讼的为一年，提起行政复议和行政诉讼的，保存至行政复议或行政诉讼结案。依法应返还或不宜存放的证据物品除外。

（五）书证取证文书

书证取证文书应当具备下列内容：1.当事人名称（姓名）、地（住）址、法定代表人等情况；2.取证事由；3.取证方式、时间、地点；4.书证与案件的相关性及证明事项；5.执法人员签名及日期；6.当事人（持有人、保管人）签名。书证可采取复印、扫描、拍照等方式保存。

（六）视听资料取证文书

视听资料取证文书应当具备下列内容：1.当事人名称（姓名）、地（住）址、法定代表人等情况；2.取证事由；3.取证方式、时间、地点；4.视听资料与案件的相关性及证明事项；5.执法人员的签名及日期。视听资料可采取录音带、录像带、光碟等方式保存。

三、事先告知书（陈述、申辩与听证）

根据《行政处罚法》第四十四条规定，行政处罚事先告知书中应当明确告知当事人“在接到告知书之日起三个工作日内提出陈述、申辩”、“在接到听证告知书之日起五个工作日内提出听证申请”。法律、法规和部委规章对提出行政处罚的陈述申辩期限规定更宽的，从其规定。陈述、申辩与听证阶段的文书包括：陈述、申辩（听证）告知书，陈述、申辩笔录，听证通知书，听证笔录，听证报告。

（一）事先告知书（陈述、申辩与听证）

事先告知书是行政执法机关在作出行政处罚决定前，依法告知当事人拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据、处罚内容和当事人所享有的陈述权、申辩权、听证权时使用的文书。

（二）陈述、申辩笔录

陈述、申辩阶段的执法文书必须在案卷中体现。实践中，有的行政执法案卷没有行政处罚陈述、申辩告知书；有的行政执法案卷没有告知书送达回证或当事人未在告知书上签收；有的行政执法案卷对当事人接到告知书后，是否进行了陈述申辩，如何陈述申辩没有记载。这些环节如果不加以完善，对处罚实施机关来说，在行政复议或行政诉讼阶段可能要承担“败诉”的法律后果。

（三）听证通知书（可以合并在事先告知书中）

听证范围：行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：1.较大数额罚款；2.没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；3.降低资质等级、吊销许可证件；4.责令停产停业、责令关闭、限制从业；5.其他较重的行政处罚；法律、法规、规章规定的其他情形。当事人不承担行政机关组织听证的费用。

吉林省人民政府关于行政处罚听证范围中较大数额罚款数额的规定中规定：对个人处以1000元以上罚款的，对法人或者其他组织处以5000元以上罚款的，在作出行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权力。当事人要求听证的，应当组织听证。法律、法规或者公安部以及实行垂直领导的国务院有关行政主管部门对行政处罚听证程序中较大数额罚款的数额另有规定的从其规定。

行政机关应当在举行听证的七日前，通知当事人及有关人员听证的时间、地点。

四、审查决定

案件调查终结，行政机关应当对调查结果进行审查并作出处罚决定。这一阶段的文书有：案件处理呈批报告表、重大（情节复杂）案件集体讨论记录、责令改正通知书、行政处罚决定书。

《调查终结报告》是案件调查结束后，行政执法人员就案件调查经过、证据材料、调查结论及处理意见报请行政执法机关负责人审批时使用的文书。

“案件名称”按照“当事人姓名（名称）+涉嫌+违法行为性质+案”的方式表述。

案件承办人员应当列明当事人的全部违法行为及每个违法行为的裁量结果，并列明所依据的自由裁量标准；具有法定从重、从轻、不予处罚等情形的，要列明法律、法规、规章的具体依据。

（一）重大执法决定法制审核

作出重大执法决定前必须经过法制审核，未经法制审核或审核未通过的，不得作出决定，确保每项重大执法决定合法适当。

审什么：凡涉及重大公共利益，可能造成重大社会影响或引发社会风险，直接关系行政相对人或第三人重大权益，经过听证程序作出行政执法决定，以及案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形的，都要进行法制审核。

谁来审：《行政处罚法》第五十八条规定，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。

法制审核工作由行政处罚机关法制机构负责；未设置法制机构的，由行政处罚机关确定的承担法制审核工作的其他机构或者专门人员负责。国务院规定，各级行政执法机关法制审核人员原则上不得少于本单位执法人员总数的5%。要充分发挥法律顾问、公职律师在法制审核工作中的辅助作用。

怎么审：法制审核人员及其工作机构，主要从下列方面对拟作出重大处罚决定的案件进行合法性审核，并提出书面审核意见:

1.行政执法主体是否合法，行政执法人员是否具备执法资格；

2.行政执法程序是否合法；

3.案件事实是否清楚，证据是否合法充分；

4.适用法律、法规、规章是否准确；

5.裁量基准运用是否适当；

6.行政执法文书是否完备、规范；

7.违法行为是否涉嫌犯罪、需要移送司法机关等。

法制审核机构完成审核后，要根据不同情形，提出同意或者存在问题、如何处理的书面审核意见，应当区别不同情况提出如下建议：

1.对事实清楚、证据充分、定性准确、适用依据正确、程序合法、处理适当的案件，拟同意作出行政处罚决定；

2.对定性不准、适用依据错误、程序不合法或者处理不当的案件，建议纠正；

3.对违法事实不清、证据不充分的案件，建议补充调查或者撤销案件；

4.违法行为轻微并及时纠正没有造成危害后果的，或者违法行为超过追诉时效的，建议不予行政处罚；

5.认为有必要提出的其他意见和建议。

法制审核工作责任：行政执法机关的主要负责人是推动落实本机关重大执法决定法制审核制度的第一责任人，对本机关作出的行政执法决定负责。行政执法承办机构对送审材料的真实性、准确性、完整性，以及执法的事实、证据、法律适用、程序的合法性负责。法制审核机构对重大执法决定的法制审核意见负责。因行政执法承办机构的承办人员、负责法制审核的人员和审批行政执法决定的负责人滥用职权、玩忽职守、徇私枉法等，导致行政执法决定错误，要依纪依法追究相关人员责任。 

（二）案件集体讨论记录

不能以《会议纪要》《党委会议记录》来代替重大案件集体讨论记录。《吉林省实施〈中华人民共和国行政处罚法〉若干规定》（2010.11.26）第九条对情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚的案件，行政机关的负责人应当集体讨论决定并记录在案。

较重的行政处罚是指：1.责令停产停业；2.吊销许可证或执照；3.对公民处以2000元以上罚款，对法人或者其他组织处以1万元以上罚款。

（三）案件处理呈批报告

《行政处罚决定审批表》是行政执法机构在案件调查终结之后，将案件情况和处理意见提请法制审核、负责人审查时使用的文书。“案件名称”按照“当事人姓名（名称）+违法行为性质+案”的方式表述，由执法机构填写。“陈述、申辩或者听证情况”栏填写当事人陈述、申辩或者听证情况，由执法机构填写。“处理意见”栏由执法机构办案人员填写。

（四）责令改正通知书

《责令改正通知书》是行政执法机关依据有关法律、法规、规章的规定，对在案件调查过程中发现的违法行为，依法应当制止或责令改正的，应当责令改正并下发责令改正通知书。

《行政处罚法》第二十八条第一款行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。

（五）行政处罚决定书

《行政处罚决定书》是行政执法机关适用一般程序办理行政处罚案件，依法对当事人作出行政处罚决定时使用的文书。

“案件来源”部分，可写明案件线索来源、核查及立案的时间。

“调查经过”部分，可写明询问、抽样取证、现场检查或者勘验、检验检测、证据先行登记保存及采取查封（扣押）行政强制措施情况。

“违反法律、法规或者规章的事实”部分，应当写明从事违法行为的时间、地点、情节、危害结果等。

“相关证据及证明事项”部分，应当将认定案件事实所依据的证据列举清楚，所列举证据应当符合证据的基本要素，根据证据规则能够认定案件事实。

“当事人陈述、申辩情况，当事人陈述、申辩的采纳情况及理由；行政处罚告知、行政处罚听证告知情况，以及复核、听证过程及意见”部分，应当写明行政处罚告知或者行政处罚听证告知送达情况，以及对当事人陈述、申辩意见的复核程序和听证程序，说明行政执法机关的复核意见以及采纳或者不予以采纳的理由。经过听证的案件，还应当写明听证意见。

“案件性质、事实、自由裁量的依据和理由，以及行政处罚的内容和依据”部分，应当写明行政处罚的依据，包括违法行为直接违反的法律、法规、规章的具体条款和行政处罚决定依据的法律、法规、规章的具体条款；应当从违法案件的具体事实、性质、情节、社会危害程度、主观过错等方面，对行政处罚自由裁量的依据和理由加以表述，阐明对当事人从重、从轻、减轻处罚的情形；应当写明行政处罚的内容，包括对当事人给予处罚的种类和数额，有多项的应当分项写明。

制作行政处罚决定书应注意的问题如下：

1.提起行政诉讼的期限告知错误。《行政诉讼法》修改之前，规定当事人知道行政机关作出行政行为之日起，三个月内可以提起行政诉讼。《行政诉讼法》修改以后，变为六个月。

2.应当告知行政复议救济途径。根据《行政复议法》第二十条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。

3.没有告知加处罚款的上限。《行政处罚法》第七十二条规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款，加处罚款的数额不得超出罚款的数额。《行政强制法》第四十五条规定，加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额，并进行告知。

4.没有对行政处罚裁量权的行使说明理由。同一事实，情节基本一致，可能作出不同的行政处罚决定，需要说明裁量理由。

五、送达执行

送达执行阶段，包括对行政处罚决定书的送达和行政处罚的执行情况。

（一）送达回执

1.直接送达。送达一般应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，应当由本人签收。本人不在的，交他的同住成年家属签收，并在《送达回执》的备注栏内注明与受送达人的关系；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法定代表人、主要负责人或者该单位负责收件的人签收。

2.留置送达。当事人不配合行政执法，拒绝签收行政执法文书时，可以选择留置送达。受送达人或者其同住成年家属拒绝接收的，送达人可以邀请住所地的居民委员会、村民委员会的工作人员到场作为见证人，在送达回执上记明拒收的事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，将文书留在受送达人住址；找不到见证人时，可以把文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。

3.委托送达。直接送达确有困难的，可以委托当地行政执法部门代为送达，代为送达的行政执法部门收到文书后，应当及时送达给受送达人签收，以受送达人在送达回执上的签收日期为送达日期。

4.邮寄送达。直接送达确有困难的，也可以挂号邮寄送达，以回执上注明的收件日期为送达日期。

5.公告送达。受送达人下落不明，或者用以上方式均无法送达的，可以公告送达，自公告发布之日起经过 30 日，即视为送达。公告送达，应当在案卷中注明原因和经过。公告送达的各类文书，不使用送达回执。在报纸上公告的文书，应保留报纸的原件作为送达的凭证。

6.关于传真、电子邮件等方式送达。根据《行政处罚法》第六十一条规定：“当事人同意并签订确认书的，行政机关可以采用传真、电子邮件等方式，将行政处罚决定书等送达当事人。”

（二）行政处罚的执行情况

行政处罚的执行情况在案卷中应有文书记载。行政处罚全部履行的，应有相应的凭证。如行政处罚缴款书或票据，没收及销毁物品的处置记录。分期、延期缴纳罚款的，应有相应的审批文书。

六、结案

行政处罚案件办结后，应当作出结案报告。结案报告应当具备下列内容：

（一）案由及案情；

（二）行政机关处理决定及执行情况；

（三）执法人员意见、签名及日期；

（四）办案机构负责人意见、签名及日期；

（五）行政机关领导意见，签名及日期。

七、归档

行政处罚案卷实行一卷一号，一案一卷制度。行政执法机关应当在行政处罚案件办结后15日内按规定将办案文书立卷归档。案卷应用易于存放的纸质材料作为封皮。案卷不应金属装订，且案卷内不能有其他金属物。卷内应有文书目录，并且填写规范。卷内文书不能采用铅笔或圆珠笔填写。卷内文书一般按时间顺序排列。采用阿拉伯数字逐页编写页码，正页在右上角，反页在左上角。

有关机关调取行政处罚案卷应当出具书面凭证；逾期未归还的，管理人员应当及时催收。

直接办案执法人员的执法证件号码在案卷中应当有所体现。

当事人签名包括：签名、手印或印章。案件中需要当事人签名、签收，当事人拒绝签名、签收或不在现场的，应在文书中由两名以上执法人员签字注明。具备条件的，应有见证人签字。

行政执法文书制作的具体要求：

（一）文书必须齐备。立案办理的案件在归档时，根据具体案情，应该具备的文书必须齐备，才能保证办案程序合法。

（二）文书使用必须正确。每个文书的制作都有明确的目的，调查和现场检查不应该混用，因为两者的作用不同。

（三）文书的语言表达，应做到意思准确，文字简练。禁止使用含义模糊的词语，禁止随意简化单位名称或物品称谓。

（四）文书的书写必须做到字迹清楚、工整、符号正确。禁止使用不规范的简体字，禁止出现错别字，要求使用法定计量单位。

（五）叙述事实必须做到事实清楚,因果明确，详略得当，重点突出。禁止在叙述事实时任意推断臆测，夸大事实，牵强附会，要保证事实的真实性，事实要素的完整性，特别是关键情节要交待清楚，叙述要具体。

（六）阐述理由必须有充分证据，要有说服力，有法律依据，要保证事实、理由、结论的一致性。

（七）适用法律必须准确，完整。